พจนา มาโนช

…

การคอร์รัปชั่นมักจะเป็นเรื่องของ “การติดสินบน การโกง ทุจริต ผลประโยชน์ อำนาจ การปล่อยปละละเลย ความเอนเอียง การทำผิดระเบียบกติกา และการทำผิดกฎหมาย” เข้ามาเกี่ยวข้องอยู่เสมอ สิ่งเหล่านี้ไม่ใช่การคอร์รัปชั่น แต่เป็นรากเหง้าที่สามารถนำไปสู่การคอร์รัปชั่นได้เท่านั้น

อย่างไรก็ตาม มีทรรศนะสำคัญคือ ความล้มเหลวของชาติรัฐสมัยใหม่ทำให้เกิดความเหลื่อมล้ำเชิงอำนาจ กลุ่มที่มีอำนาจจะทำทุกวิถีทางเพื่อให้ตนมีอำนาจมากขึ้นและยาวนานที่สุด ส่วนกลุ่มไม่มีอำนาจก็จะทำทุกวิถีทางเช่นกัน เพื่อให้ตนอยู่รอดในความเหลื่อมล้ำนี้ เกิดการคอร์รัปชั่นเชิงองค์กรในระดับต่างๆ มีผลต่อสังคมอย่างใหญ่หลวง โดยในระดับรัฐมักมีการออกกฎหมายที่เริ่มด้วยการจัดตั้งคณะกรรมการ กรรมาธิการ  อนุกรรมการ ซึ่งเป็นธรรมเนียมที่จะต้องประกอบด้วยรัฐมนตรี ปลัดกระทรวง ผู้ทรงคุณวุฒิ มากำกับการใช้กฎหมาย โดยให้มีสำนักงานคณะกรรมการจัดตั้งเป็นนิติบุคคลที่ไม่ใช่ส่วนราชการ ไม่ใช่เอกชน ไม่ใช่องค์กรมหาชน นั่นคือถูกทำให้มีอิสระเหนือการควบคุมและตรวจสอบ โดยระเบียบบริหารนั้นก็มีอยู่ในบังคับของกฎหมายแรงงาน หรือของสำนักงานข้าราชการพลเรือน หรือกฎหมายสวัสดิการใดๆ องค์กรเช่นนี้มีแต่อำนาจและผลประโยชน์ในขณะที่ไม่มีความรับผิดใดๆ (accountability) ระบบของรัฐยังยอมรับให้องค์กรเหล่านี้เป็นพื้นที่ใหม่สำหรับข้าราชการหรือข้าราชการเกษียณมาทำงานในฐานะผู้ทรงคุณวุฒิ พร้อมรับเงินเดือน เบี้ยประชุม ค่าตอบแทนต่างๆ จากภาษีหรือรายได้จากการให้สิทธิหรือใบอนุญาตโดยถูกต้องตามกฎหมาย เช่น พ.ร.บ. ที่เขียนขึ้นมาให้ใช้เป็นประโยชน์ต่อองค์กรนั้น และประการสำคัญคือมักพบการดำรงตำแหน่งคนละหลายๆ คณะกรรมการซ้อนกันไปมา โดยไม่ผิดกฎหมายเรื่องเงินเดือน

ปัญหาที่ขยายตัวเพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่องเหล่านี้ นักวิชาการสังคมศาสตร์ รัฐศาสตร์และเศรษฐศาสตร์ได้พยายามอธิบายผ่านความเหลื่อมล้ำ (Inequality) ของโครงสร้างสังคม ช่องว่างระหว่างคนรวยกับคนจนเป็นคำอธิบายที่ง่ายและเป็นที่เข้าใจได้ สังคมศาสตร์เชื่อว่าทุกวันนี้ช่องว่างนี้ได้ขยายกว้างยิ่งขึ้นกว่าแต่ก่อน สฤณี อาชวานันทกุล (2554) ได้ให้ทรรศนะว่าความเหลื่อมล้ำเป็นปัญหาเชิงโครงสร้าง สอดคล้องกับ ฮูดาชเชียน (Hoodashtian, 2002) เรื่องความล้มเหลวของรัฐสมัยใหม่ ซึ่งสฤณี อาชวานันทกุล ได้มองว่าจะต้องถกเถียงกันต่อไปในประเด็นความเหลื่อมล้ำ    ของการกระจายประโยชน์จากการพัฒนาเศรษฐกิจ คุณภาพของระบบการศึกษาและสาธารณสุข โอกาสในการเข้าถึงกระบวนการยุติธรรม อิสรภาพในการใช้สิทธิพลเมืองและเสรีภาพจากการถูกละเมิดสิทธิมนุษยชน โดยได้เน้นย้ำว่าการลดความเหลื่อมล้ำไม่อาจสัมฤทธิ์ผล หากเรายังไม่หาวิธีบรรเทาปัญหาคอร์รัปชั่นที่แทรกซึมในทุกระดับชั้นและทุกวงการในสังคมไทย โดยมีแง่มุมทางความคิดที่สำคัญคือ คอร์รัปชั่นได้ทำการลดทอนประสิทธิผลและประสิทธิภาพของนโยบายและโครงการต่างๆ ของรัฐ และทำให้ความเหลื่อมล้ำด้านรายได้ของประชาชนเพิ่มมากขึ้น ความเหลื่อมล้ำด้านอื่นก็ได้รับผลกระทบให้เลวร้ายลง โดยเฉพาะความเหลื่อมล้ำด้านความยุติธรรม เนื่องจากกลไกคอร์รัปชั่นมีตัวหล่อลื่นสำคัญคือ เงิน คนจนที่ไม่มีเงินย่อมยิ่งจะเสียเปรียบมากขึ้นไปเรื่อยๆ ในขณะที่ระดับของปัญหาที่เกิดในแต่ละพื้นที่ไม่เท่ากัน และต้องการการบริหารจัดการของรัฐที่แตกต่างกัน มีความจำเพาะกรณี หากแต่รัฐสมัยใหม่มีความล้มเหลวเชิงโครงสร้างทำให้มักใช้การบริหารจัดการรูปแบบเดียวในทุกพื้นที่ อันจะยิ่งขยายความเหลื่อมล้ำให้กว้างยิ่งขึ้นไปเรื่อยๆ

อิงเกิลฮาร์ท (Inglehart, 1993)  พบว่ามีการตกต่ำลงของระบบคุณค่าเนื่องจากความสนใจส่วนบุคคล การปฏิเสธอำนาจเชิงหน้าที่ของสถาบันข้าราชการและสถาบันศาสนา ทำให้คุณค่าเชิงประเพณีที่มีในสังคมถูกกระแสโลกาภิวัตน์กระพือให้เกิดเสรีภาพในการใช้ชีวิตในระดับต่างๆ กิจกรรมทางสังคมอย่างใหม่ได้ทำให้คนละเลยคุณค่าเชิงประเพณี เกิดการไม่เชื่อใจต่อความเป็นสถาบันของรัฐและนำไปสู่การละเลยกฎหมายในที่สุด ฮูดาชเชียน (Hoodashtian, 2002) ก็ชี้ว่า นอกจากความล้มเหลวของชาติรัฐสมัยใหม่แล้ว ในขณะเดียวกันการหมดไปของการปะทะกันทางอุดมการณ์ทางการเมืองระหว่างประชาธิปไตยกับคอมมิวนิสต์ได้ทำให้คุณค่าเชิงอุดมการณ์หายไปด้วย เมื่อขาดอุดมการณ์ทางการเมือง รูปแบบความประพฤติตามอุดมการณ์ก็ถูกละเลยไปพร้อมๆ กัน ใครจะคิดจะทำสิ่งใดก็ทำได้โดยอ้างว่าเป็นเสรีภาพส่วนบุคคล และเริ่มทำการปฏิเสธกฎระเบียบ และกฎหมาย (disobedience) อันนำไปสู่ความล้มเหลวของระบบที่ออกแบบไว้เพื่อสร้างสังคมอุดมคติ

ผู้วิจัยมีทรรศนะว่าต้องพิจารณาแยกแยะความเป็นปรากฏการณ์ (phenomena) ที่เกิดขึ้นทีละเหตุการณ์ (event) จะตัดสินเหมารวมไม่ได้ ซึ่งอาจอาศัยกรอบคิดหรือองค์ประกอบในการพิจารณาว่า ความประพฤติที่เรียกว่าคอร์รัปชั่นได้นั้นจะต้องมีองค์ประกอบ 5 อย่างคือ

• ผู้มีอำนาจ
• ผู้ให้สินบน
• ผู้มีอำนาจรับสินบน
• ผู้มีอำนาจใช้อำนาจหน้าที่โดยมิชอบ
• ระบบเกิดความคลาดเคลื่อน ส่งผลเสียต่อคนส่วนรวม

องค์ประกอบทั้ง 5 อย่างนี้ เป็นเหตุให้ระบบที่มีอยู่ไม่คงที่ มีความคลาดเคลื่อนทำให้เกิดการปล่อยปละละเลยและเลือกปฏิบัติ เป็นเหตุให้ระบบถูกกัดกร่อน ถูกทำลาย ปัญหาอยู่ที่การบังคับใช้กฎหมายมีความคลาดเคลื่อน เลือกปฏิบัติ ไม่เสมอภาค ซึ่งสาเหตุส่วนหนึ่งมาจากการคอร์รัปชั่น     ของบรรดาผู้มีอำนาจเพราะการคอร์รัปชั่นจะพิจารณาจากฝ่ายผู้ปฏิบัติหน้าที่เป็นหลัก ส่วนผู้ให้สินบนนั้นไม่เรียกว่าคอร์รัปชั่นเป็นแต่เพียงความประพฤติทุจริต ติดสินบน เพียงเท่านั้น

ทั้งนี้ ยังมีทรรศนะที่เห็นว่าการคอร์รัปชั่นเป็นเรื่องของความเห็นแก่ตัว แต่แท้จริงแล้วเป็นเรื่องของความเห็นแก่ใครด้วย บางคนมองว่าคอร์รัปชั่นเป็นเรื่องที่ผิดกฎหมาย ผิดระเบียบข้อบังคับ แต่ความประพฤติบางอย่างถูกทั้งกฎหมายและระเบียบข้อบังคับ แต่ก็เป็นการคอร์รัปชั่น ซึ่งมักจะเป็นการคอร์รัปชั่นในเชิงนโยบาย ในโครงการใหญ่ๆ แบบเมกะโปรเจ็กต์ (megaproject) หรือการฮั้วประมูล ดังนั้น การจะแก้ปัญหาคอร์รัปชั่นจะอาศัยกฎหมายเพียงอย่างเดียวก็คงแก้ได้ยาก โดยเฉพาะการคอร์รัปชั่นที่ไม่ใช่ระดับบุคคล คือ เป็นการคอร์รัปชั่นตั้งแต่ระดับชุมชน/องค์กร จนถึงระดับประเทศ