ดร.พจนา มาโนช

…

        การนิยามคอร์รัปชั่นเป็นการนิยามเฉพาะหน่วย (definition in particular) ซึ่งทำให้จะต้องพิจารณาเรื่องการคอร์รัปชั่นในมุมมองที่กว้างที่แตกต่างกันในแต่ละบริบท สังคม วัฒนธรรม และผลลัพธ์ของการกระทำ ซึ่งย่อมเป็นปัญหาสำคัญสำหรับผู้ที่สนใจในประเด็นคอร์รัปชั่น เมื่อมองผ่านอรรถปริวรรต พบว่า คอร์รัปชั่นเป็นการทับศัพท์ในภาษาอังกฤษ Corruption มาจากภาษาลาตินว่า Corruptus มีรากคำมาจากคำว่า rumpere ที่แปลว่า destroy-ทำลาย กับ spoil-ปล่อยปละละเลย ซึ่ง 2 คำนี้เป็นเสมือน “ภาวะ” ที่สามารถแสดงให้เห็นความหมายในเชิงบริบทว่า คอร์รัปชั่นเป็นการทำลายระบบที่มีอยู่และเป็นการปล่อยปละละเลยระบบ ทำให้ระบบไม่หย่อนยานไม่เป็นไปตามที่ระบบควรจะเป็น มุมมองของคอร์รัปชั่นจึงแบ่งออกเป็น  2 บริบท ได้แก่ บริบทสากลและบริบทสังคมไทย ดังนี้

1) บริบทสากล คอร์รัปชั่น หมายถึง การกระทำที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายอันเป็นการกระทำที่ชั่วช้าและฉ้อโกง โดยเจตนาที่จะหลีกเลี่ยงกฎหมาย รวมทั้งการกระทำที่ขัดต่อตำแหน่งหน้าที่และสิทธิของผู้อื่น นอกจากนี้ ยังหมายถึงการที่ข้าราชการบุคคลใดบุคคลหนึ่งซึ่งประชาชนไว้วางใจ กระทำผิดต่อตำแหน่งหน้าที่โดยการยอมรับหรือยอมรับประโยชน์สำหรับตนเองหรือผู้อื่น จึงเป็นการใช้อำนาจไปในทางที่ไม่ซื่อตรงต่อหน้าที่ โดยเฉพาะการกินสินบน การใช้วิธีการปฏิบัติมิชอบและหมายถึงการปฏิบัติมิชอบในทางการเมืองและการปกครอง รวมถึงการติดสินบน การขายตำแหน่งหน้าที่ การอนุมัติทำสัญญาของทางราชการยอมให้มีที่ดินหรือสิทธิพิเศษเพื่อแลกเปลี่ยนกับเงินรางวัล ซึ่งในปัจจุบัน หมายถึง การฉ้อโกงอันเกี่ยวกับการเลือกตั้ง การทุจริตคอร์รัปชั่นรวมถึงการติดสินบน และใช้อิทธิพลเกินขอบเขตโดยเฉพาะในการเลือกตั้ง

คำนิยามที่เน้นระบบราชการ เป็นการทุจริตเกี่ยวข้องในด้านการใช้ตำแหน่งหน้าที่การงาน ดังเช่น  นิยามของ Bayley (1966: 719-32) ได้ให้ความหมายไว้ว่า “เป็นการใช้อำนาจหน้าที่ในทางที่ผิด      อันเกิดจากการเห็นประโยชน์ส่วนตนเป็นที่ตั้ง ไม่จำเป็นต้องเป็นเงินทองเสมอไป” ซึ่งก็สอดคล้องกับ McMullen (1961: 181-200) ที่อธิบายไว้ว่า “เป็นเรื่องของการรับเงินหรือสิ่งมีค่าที่เป็นเงิน เพื่อการกระทำบางอย่าง ซึ่งเจ้าหน้าที่ต้องปฏิบัติอยู่แล้ว หรือมีหน้าที่ต้องละเว้นการปฏิบัติ รวมทั้งการใช้อำนาจที่ได้รับมอบหมายมาเพื่อเหตุผลอันไม่สมควร” ความหมายที่คล้ายคลึงกับ Nye (1987: 416) ซึ่งกล่าวว่า “คอร์รัปชั่นเป็นพฤติกรรมที่เบี่ยงเบนไปจากหน้าที่ปฏิบัติโดยปกติของการมีตำแหน่ง        ในราชการ โดยการคำนึงถึงเหตุผลส่วนตัว ผลประโยชน์ทางการเงิน หรือฐานะตำแหน่ง รวมถึงการกระทำที่ละเมิดกฎเกณฑ์ต่างๆ เช่น การรับสินบน การเกื้อหนุนญาติ การโกงเงินที่ถือไว้เป็นพิเศษ    และการจัดสรรทรัพยากรโดยมิชอบ”

องค์กรความโปร่งใสสากล (Transparency International – TI) ก่อตั้งเมื่อปี ค.ศ.1993 ได้ให้ความหมายของคำว่าคอร์รัปชั่น(Corruption) ไว้หมายถึง การใช้อำนาจที่ได้มาโดยหน้าที่ในการหาประโยชน์ส่วนตัว หรือ การทุจริตโดยใช้หรืออาศัยตำแหน่งหน้าที่ อำนาจและอิทธิพลที่ตนมีอยู่เพื่อประโยชน์แก่ตนเองและหรือผู้อื่น

นอกจากนี้ World Bank หรือธนาคารโลกได้ให้คำนิยามไว้โดย Peter Boltelier (1998)      ว่าหมายถึง

“การที่เจ้าหน้าที่รัฐได้ใช้อำนาจที่มีอยู่โดยไม่ถูกต้อง เพื่อให้ได้มาซึ่งผลประโยชน์ส่วนตน”

คำนิยามที่เน้นกลไกการตลาดหรือเพื่อแทรกแซงระบบการบริหาร เช่น คำนิยามของ Leff (1964: 8-14) ให้ความหมายว่า “คอร์รัปชั่นเป็นสถาบันนอกเหนือกฎหมาย ซึ่งบุคคลแต่ละบุคคลหรือกลุ่มบุคคลใดกลุ่มหนึ่งใช้ปฏิบัติ เพื่อให้ได้มาซึ่งอิทธิพลในระบบการบริหาร” และ Van Roy (1970: 86) อธิบายว่า “คือการใช้อำนาจเพื่อให้ได้มาซึ่งกำไร ฉันทามติหรืออภิสิทธิ หรือเพื่อผลประโยชน์ของกลุ่มหรือชนชั้น ซึ่งออกมาในลักษณะของการกระที่ละเมิดกฎหมายหรือละเมิดมาตรฐานความประพฤติทางศีลธรรมจรรยาที่ถูกเทิดทูนกัน”

คำนิยามที่เน้นประโยชน์สาธารณะ เช่น คำนิยามของ Friedrich (1963: 167) ให้ความหมายว่า “เป็นการกระทำของผู้มีอำนาจซึ่งถูกชักนำโดยรางวัลตอบแทนที่เป็นเงินหรือสิ่งตอบแทนอย่างอื่นที่ตนไม่มีสิทธิจะได้รับตามกฎหมาย” ในลักษณะที่เป็นการให้ประโยชน์หรือให้รางวัลตอบแทนตน ทำให้เสียหายแก่ส่วนรวม ซึ่งคล้ายกับแนวคิดของ Klaveren (1956: 21) กล่าวว่า การทุจริตคือการแสวงหาประโยชน์จากสาธารณชน ซึ่งเกิดขึ้นเพราะข้าราชการครองตำแหน่งหน้าที่ตามกฎหมายย่างเป็นอิสระ โดยไม่สนใจรับใช้ประชาชน

2) บริบทในสังคมไทย คอร์รัปชั่น หมายถึง ทุจริต มีความหมายว่า ความประพฤติชั่ว คดโกง ฉ้อโกง ดังเช่นที่สำนักงานคณะกรรมการข้าราชการพลเรือน (2544: 79) กล่าวว่า คอร์รัปชั่น หมายถึง การทำลายหรือละเมิดจริยธรรม โดยสรุปความหมายในบริบทสังคมไทย จะรวมถึงการฉ้อราษฎร์บังหลวง การทุจริตในหน้าที่ราชการ การรีดนาทาเร้นประชาชน การกินสินบน การฉ้อฉล การกินตามน้ำ การกินทวนน้ำ ค่าน้ำร้อนน้ำชา เงินใต้โต๊ะ และค่าวิ่งเต้น ตลอดจนความยุติธรรมอื่นๆ ที่ข้าราชการหรือบุคคลอื่นใดใช้เป็นเครื่องมือในการลิดรอนความเป็นธรรม และความถูกต้องตามกฎหมายของสังคม

               เมื่อพิจารณาจากคำและนิยามตามบริบทแล้ว คอร์รัปชั่นย่อมปริวรรตแยกออกเป็น 2 ประเด็น คือ

               การทำลายระบบที่มีอยู่

               การทำลายระบบที่มีอยู่ เน้นการ destroy ซึ่งการทำลายระบบคือ การทำให้ระบบมีการ break ด้วยการแทรกแซงระบบจนทำให้ระบบพังลงได้ อาจมาจากการโกง การทุจริต การรับหรือการติดสินบน การใช้อำนาจโดยทางมิชอบ อาทิเช่น

                     (1) การรับเงินกินเปล่า (แป๊ะเจี๊ยะ) ของผู้บริหารสถาบันการศึกษาของรัฐเพื่อรับเด็กเข้าศึกษาในสถานศึกษา

                     (2) การปลอมแปลงเอกสารสำคัญให้กับบุคลผู้มีอำนาจหรือให้สินบน  เช่น ใบขับขี่ ใบผ่านการคัดเลือกการเกณฑ์ทหาร ใบปริญญา เป็นต้น

                     (3) การรับสินบนเพื่อเปิดเผยข้อมูลลับ เพื่อความได้เปรียบของผู้ได้ข้อมูลต่อคู่แข่ง

                     (4) การใช้อำนาจปั่นราคาหุ้นตนเองในตลาดหลักทรัพย์

                     (5) การที่ผู้รับเหมาก่อสร้างของรัฐไม่ใช้วัสดุตามที่ตกลงกันในการก่อสร้าง

                     (6) การบังคับใช้กฎหมายแบบเลือกปฏิบัติ

               การปล่อยปละละเลยจนระบบหย่อนยาน

               การปล่อยปละละเลย ไม่เคร่งครัด (spoil) ทำให้ไม่ให้เป็นไปตามระบบที่ควรจะเป็น มาจากการละเลยการปฏิบัติหน้าที่หรือความลำเอียงภายในจิตใจ อาทิเช่น

                      (1) การที่เจ้าหน้าที่ตำรวจไม่บังคับใช้กฎหมายกับผู้มีอำนาจ ผู้มีอิทธิพล

                      (2) การรับสินบนของของเจ้าหน้าที่รัฐ จากผู้ที่ทำธุรกิจผิดกฎหมาย

                      (3) การยอมให้เกิดการฮั้วประมูล

                      (4) การยอมให้เกิดประโยชน์ทับซ้อนทางธุรกิจ

                      (5) การยอมให้นักการเมืองใช้นโยบายเพื่อคะแนนเสียง

                      (6) การที่เจ้าหน้าที่ไม่ตรวจสอบเอกสารข้อมูลอย่างครบถ้วนของการอนุญาต อนุมัติต่างๆ

                      (7) การที่เจ้าหน้าที่รัฐละเลยการตรวจสอบภาษีจนเกิดการเลี่ยงภาษี

เมื่อได้มุมมองจากนิยามแล้ว ในทางปรัชญาย่อมต้องพิจารณาแยกแยะความเป็นปรากฏการณ์ (phenomena) ที่เกิดขึ้นทีละเหตุการณ์ (event) จะตัดสินเหมารวมไม่ได้ ซึ่งอาจอาศัยกรอบคิดหรือองค์ประกอบในการพิจารณาว่า ความประพฤติที่เรียกว่าคอร์รัปชั่นได้นั้นจะต้องมีองค์ประกอบอะไรบ้าง ซึ่งมุมมองที่สามารถวิเคราะห์ได้ ประกอบด้วย 5 องค์ประกอบ คือ

• ผู้มีอำนาจ
• ผู้ให้สินบน
• ผู้มีอำนาจรับสินบน
• ผู้มีอำนาจใช้อำนาจหน้าที่โดยมิชอบ
• ระบบเกิดความคลาดเคลื่อนส่งผลเสียต่อคนส่วนรวม

องค์ประกอบทั้ง 5 นี้ เป็นเหตุให้ระบบที่มีอยู่ไม่คงที่ มีความคลาดเคลื่อนทำให้เกิดการปล่อยปละละเลยและเลือกปฏิบัติ เป็นเหตุให้ระบบถูกกัดกร่อน ถูกทำลาย ปัญหาอยู่ที่การบังคับใช้กฎหมายมีความคลาดเคลื่อน เลือกปฏิบัติ ไม่เสมอภาค นักวิชาการสังคมศาสตร์ รัฐศาสตร์และเศรษฐศาสตร์ได้พยายามอธิบายผ่านความเหลื่อมล้ำ (Inequality) ของโครงสร้างสังคม ช่องว่างระหว่างคนรวยกับคนจนเป็นคำอธิบายที่ง่ายและเป็นที่เข้าใจได้ สังคมศาสตร์เชื่อว่าทุกวันนี้ช่องว่างนี้ได้ขยายกว้างยิ่งขึ้นกว่าแต่ก่อน อิงเกิลฮาร์ท (Inglehart, 1993)  พบว่า มีการตกต่ำลงของระบบคุณค่าเนื่องจากความสนใจส่วนบุคคล การปฏิเสธอำนาจเชิงหน้าที่ของสถาบันข้าราชการและสถาบันศาสนา ทำให้คุณค่าเชิงประเพณีที่มีในสังคมถูกกระแสโลกาภิวัตน์กระพือให้เกิดเสรีภาพในการใช้ชีวิตในระดับต่างๆ กิจกรรมทางสังคมอย่างใหม่ได้ทำให้คนละเลยคุณค่าเชิงประเพณี เกิดการไม่เชื่อใจต่อความเป็นสถาบันของรัฐและนำไปสู่การละเลยกฎหมายในที่สุด ฮูดาชเชียน (Hoodashtian, 2002) ชี้ว่า นอกจากความล้มเหลวของชาติรัฐสมัยใหม่แล้ว ในขณะเดียวกันการหมดไปของการปะทะกันทางอุดมการณ์ทางการเมืองระหว่างประชาธิปไตยกับคอมมิวนิสต์ได้ทำให้คุณค่าเชิงอุดมการณ์หายไปด้วย เมื่อขาดอุดมการณ์ทางการเมือง รูปแบบความประพฤติตามอุดมการณ์ก็ถูกละเลยไปพร้อมๆ กัน ใครจะคิดจะทำสิ่งใดก็ทำได้โดยอ้างว่าเป็นเสรีภาพส่วนบุคคล และเริ่มทำการปฏิเสธกฎระเบียบ และกฎหมาย (disobedience) อันนำไปสู่ความล้มเหลวของระบบที่ออกแบบไว้เพื่อสร้างสังคมอุดมคติ

จากนิยามและอรรถปริวรรตด้วยปรัชญาหลังนวยุคสายกลางนำมาสู่มุมมองของการแก้ไขคอร์รัปชั่น (anti-corruption) ซึ่งถูกยกเป็นวาระสำคัญระดับโลกขึ้นอย่างจริงจัง องค์การสหประชาติตระหนักว่าเครื่องมือทางกฎหมายต่อต้านคอร์รัปชันเป็นสิ่งจำเป็น เพิ่มการบังคับใช้กฎหมายระหว่างประเทศ และขอความร่วมมือของศาลให้มีกลไกตรวจสอบทรัพย์สินพร้อมทั้งให้มีการแลกเปลี่ยนข้อมูล เพื่อร่วมกันแก้ไขปัญหาการคอร์รัปชันอย่างมีประสิทธิภาพต่อไป ในขณะเดียวกัน ก็เชื่อว่าการแก้ไขปัญหาคอร์รัปชั่นเป็นกระบวนการระยะยาว ไม่อาจใช้เพียงกลไกทางกฎหมาย แต่ต้องปลูกฝังปรัชญาใหม่เพื่อให้เกิดความมีเหตุผลและคุณค่าใหม่ที่จะสร้างสังคมปลอดคอร์รัปชั่นผ่านการอบรมบ่มนิสัยเพื่อปลูกฝังความซื่อสัตย์ การทำงานหลัก ความกล้าหาญ ความรับผิดชอบ ความเป็นอิสระ ความเรียบง่าย ความยุติธรรมและคุณค่าแห่งความอดทน รวมไปถึงการศึกษาหน้าที่พลเมือง แนวทางการส่งเสริมคุณธรรมจริยธรรมก็เป็นวาระสำคัญของประเทศต่างๆ โดยมีการกำหนดทิศทางในการพัฒนาคุณธรรมจริยธรรมให้ครอบคลุมทั้งด้าน หลักการคิดและวิธีการปฎิบัติที่ดีงาม ถูกต้อง ตามสภาพสังคม วัฒนธรรม มุ่งเน้นในการพัฒนาลักษณะพื้นฐานและองค์ประกอบทางจิตใจซึ่งจะนำไปสู่พฤติกรรมที่พึงปรารถนา โดยเชื่อมั่นว่า การใช้กฎหมายและการส่งเสริมคุณธรรมจริยธรรมจะนำพาเด็ก เยาวชน คนรุ่นใหม่ ไปสู่ความสุข และประสบความสำเร็จในชีวิต และเป็นการพัฒนาสังคมอย่างยั่งยืน