ผศ.(พิเศษ) ดร.เอนก สุวรรณบัณฑิต

บทนำ

การศึกษาเป็นสถาบันพื้นฐานที่กำหนดทิศทางการพัฒนาของสังคมในระยะยาว ระบบการศึกษาที่มีประสิทธิภาพไม่เพียงแต่ถ่ายทอดความรู้ แต่ยังสร้างพลเมืองที่สามารถปรับตัวต่อความเปลี่ยนแปลงของโลกได้ อย่างไรก็ตาม ในหลายประเทศ ระบบการศึกษายังคงถูกวิพากษ์ว่ามีลักษณะรวมศูนย์สูง ขาดความยืดหยุ่น และไม่สามารถตอบสนองต่อความต้องการของชุมชนได้อย่างแท้จริง (Fullan, 2016)

การศึกษาร่วมสมัยจำนวนมากมักวิเคราะห์โครงสร้างการจัดการศึกษาในเชิงนโยบาย การบริหาร หรือเศรษฐศาสตร์การศึกษา การศึกษาในท่าทีใหม่จึงเริ่มหันมาให้ความสำคัญกับแนวคิดการกระจายอำนาจทางการศึกษา (educational decentralization) และ การจัดการศึกษาแบบมีส่วนร่วม (participatory education governance) ซึ่งมุ่งให้ผู้มีส่วนเกี่ยวข้องในระดับพื้นที่ เช่น ครู ผู้บริหารท้องถิ่น และชุมชน มีบทบาทในการกำหนดนโยบายและการจัดการศึกษา (Bray, 2013)

อย่างไรก็ตาม การวิเคราะห์เรื่องการกระจายอำนาจมักดำเนินไปในกรอบของรัฐศาสตร์ (ฝ่ายปกครองบ้านเมือง) หรือฝ่ายการบริหารการศึกษาเท่านั้น บทความนี้เสนอว่าการทำความเข้าใจโครงสร้างของระบบการศึกษาหรือวิธีที่สังคมเข้าใจความสัมพันธ์ระหว่างส่วนรวมกับส่วนย่อยอาจได้รับมิติใหม่ หากพิจารณาผ่านกรอบคิดเชิงปรัชญา โดยเฉพาะแนวคิดภววิทยาของสำนักอีเลีย (Eleatic School)

สำนักอีเลียเป็นสำนักปรัชญากรีกโบราณที่มีอิทธิพลต่อการพัฒนาภววิทยาตะวันตก แนวคิดสำคัญของสำนักนี้คือ สิ่งที่มีอยู่เป็นหนึ่งเดียว และความแตกต่างที่มนุษย์รับรู้เป็นเพียงระดับของการปรากฏ (Parmenides, trans. 1998) แนวคิดนี้เปิดมุมมองใหม่ต่อการทำความเข้าใจระบบสังคม โดยมองว่าองค์ประกอบต่าง ๆ ของระบบมิได้แยกขาดกัน แต่เป็นส่วนหนึ่งของเอกภาพเดียวกัน

วัตถุประสงค์

เพื่อวิเคราะห์โครงสร้างการจัดการศึกษาแบบมีส่วนร่วมจากกรณีศึกษาประเทศฟินแลนด์ แคนาดา และญี่ปุ่น อธิบายโครงสร้างดังกล่าวผ่านกรอบคิดภววิทยาของสำนักอีเลีย และเสนอแนวทางเชิงนโยบายสำหรับการพัฒนาระบบการศึกษาไทย

ผลการวิเคราะห์เชิงปรัชญา

กรอบคิดสำนักอีเลีย

แนวคิดหลักของสำนักอีเลยคือ การแยกหนทางแห่งความจริง (Way of Truth) ออกจากหนทางแห่งความคิดเห็น (Way of Opinion) โดย Parmenides เสนอว่าความจริงสูงสุดคือ “สิ่งที่มีอยู่” ซึ่งมีลักษณะเป็นหนึ่งเดียว ไม่เปลี่ยนแปลง และไม่แบ่งแยก (Being is One) ส่วนความแตกต่างและความเปลี่ยนแปลงที่มนุษย์รับรู้เป็นเพียงภาพลวงของประสาทสัมผัส (Curd, 2015)

หากนำแนวคิดนี้มาประยุกต์กับการวิเคราะห์ระบบสังคม จะพบว่าระบบใดก็ตามสามารถมองได้สองระดับ ได้แก่ 1) ระดับของโครงสร้างพื้นฐานที่เชื่อมโยงทุกองค์ประกอบเข้าด้วยกัน และ 2) ระดับของรูปแบบการปรากฏที่แตกต่างกันตามบริบท ระบบการศึกษาที่มีประสิทธิภาพจึงมิได้หมายถึง การรวมศูนย์อำนาจทั้งหมดไว้ที่ส่วนกลาง หากแต่เป็นการจัดระเบียบความสัมพันธ์ระหว่างระดับต่าง ๆ ให้ดำรงอยู่ในเอกภาพเดียวกัน กล่าวคือ ส่วนกลาง ท้องถิ่น โรงเรียน และชุมชนต่างทำหน้าที่เป็นมิติของระบบเดียวกัน มิใช่หน่วยที่แข่งขันกัน การกระจายอำนาจทางการศึกษาจึงมิใช่การแบ่งระบบออกเป็นส่วน ๆ แต่เป็นการจัดระเบียบความสัมพันธ์ขององค์ประกอบต่าง ๆ ภายในเอกภาพเดียวกันของระบบการศึกษา

โครงสร้างการจัดการศึกษาแบบมีส่วนร่วม

จากผลการศึกษาของ Suwanbundit (2021) ในตัวแบบประเทศที่มีการจัดการศึกษาแบบมีส่วนร่วม พบว่า ประเทศเหล่านี้มีโครงสร้างการบริหาร 3 ระดับ ได้แก่ โครงสร้างหลัก โครงสร้างรอง และโครงสร้างสนับสนุน ซึ่งล้วนตั้งอยู่บนหลักการกระจายอำนาจ แม้ระดับพื้นที่ที่ใช้จะมีความแตกต่างกัน ได้แก่ 1) กรณีศึกษาประเทศฟินแลนด์ ระบบการศึกษาของฟินแลนด์ได้รับการยอมรับอย่างกว้างขวางว่าเป็นหนึ่งในระบบที่มีคุณภาพสูงที่สุดในโลก (Sahlberg, 2015) ลักษณะสำคัญของระบบนี้คือ การกระจายอำนาจสู่ระดับท้องถิ่น โรงเรียนมีอิสระสูงในการออกแบบหลักสูตรและวิธีการจัดการเรียนรู้ ขณะที่รัฐบาลกลางกำหนดเพียงกรอบเป้าหมายระดับชาติ การจัดการศึกษาของฟินแลนด์จึงมีลักษณะเป็นเครือข่ายของชุมชนการเรียนรู้ที่เชื่อมโยงกัน มากกว่าระบบลำดับชั้นแบบรวมศูนย์ 2) กรณีศึกษาประเทศแคนาดา แคนาดามีโครงสร้างการปกครองแบบสหพันธรัฐ ทำให้การจัดการศึกษาอยู่ภายใต้อำนาจของแต่ละมลรัฐ (Council of Ministers of Education Canada, 2022) แต่ละรัฐมีนโยบายและหลักสูตรของตนเอง อย่างไรก็ตาม มีการประสานความร่วมมือระดับชาติผ่านองค์กรกลาง เช่น Council of Ministers of Education ระบบนี้สะท้อนแนวคิดการกระจายอำนาจที่ยืดหยุ่น โดยให้ความสำคัญกับความหลากหลายทางวัฒนธรรมและสังคม และ 3) กรณีศึกษาประเทศญี่ปุ่น ญี่ปุ่นมีระบบการศึกษาที่ผสมผสานระหว่างการกำกับจากส่วนกลางและการกระจายอำนาจสู่ระดับท้องถิ่น (OECD, 2018) สภาการศึกษากลางกำหนดทิศทางนโยบาย ขณะที่จังหวัดและเขตพื้นที่การศึกษามีบทบาทสำคัญในการบริหารจัดการโรงเรียน กลไกสำคัญคือ สภาการจัดการโรงเรียน (school administration council) ซึ่งเปิดโอกาสให้ชุมชนมีส่วนร่วมในการกำหนดทิศทางการศึกษา

การตีความเชิงภววิทยา

เมื่อวิเคราะห์กรณีศึกษาทั้งสามประเทศผ่านกรอบคิดของสำนักอีเลีย จะพบว่าความสำเร็จของระบบการศึกษาไม่ได้อยู่ที่ระดับของการรวมศูนย์หรือการกระจายอำนาจเพียงอย่างเดียว แต่ขึ้นอยู่กับความสามารถในการสร้างเอกภาพเชิงโครงสร้าง (Structural Unity) กล่าวคือ แม้แต่ละประเทศจะมีรูปแบบการจัดการที่แตกต่างกัน แต่ทุกระบบล้วนมีโครงสร้างที่เชื่อมโยงส่วนกลาง ท้องถิ่น และสถานศึกษาเข้าด้วยกัน

แนวคิดนี้สอดคล้องกับหลัก “No One-Size-Fits-All” ซึ่งระบุว่าระบบการศึกษาที่ดีต้องปรับให้เหมาะสมกับบริบทของแต่ละประเทศ ในมุมมองสำนักอีเลย ความหลากหลายเหล่านี้เป็นเพียงรูปแบบการปรากฏของเอกภาพเดียวกัน นั่นคือระบบการเรียนรู้ของสังคม (societal learning system) ผ่ายแนวคิดการคืนอำนาจให้คนในพื้นที่ (Empower the Locals) ซึ่งเน้นว่า การมีส่วนร่วมจะเกิดขึ้นจริงก็ต่อเมื่อผู้ที่เกี่ยวข้องในพื้นที่ เช่น ครู ผู้บริหารท้องถิ่น และชุมชน มีอำนาจในการตัดสินใจอย่างแท้จริง ซึ่งการดำรงอยู่ของส่วนย่อยมีความสำคัญต่อความสมบูรณ์ขององค์รวม หากองค์รวมกดทับส่วนย่อยจนหมดอิสระ เอกภาพนั้นจะกลายเป็นเพียงโครงสร้างเชิงอำนาจ ไม่ใช่เอกภาพที่มีชีวิต

ข้อเสนอเชิงนโยบายสำหรับประเทศไทย

จากการวิเคราะห์ข้างต้นย่อมได้แนวคิดว่าการกระจายอำนาจมิได้หมายถึงเพียงการแยกส่วนของระบบ แต่เป็นการสร้างเอกภาพเชิงโครงสร้างระหว่างระดับต่าง ๆ ของการจัดการศึกษา ซึ่งโครงสร้างการศึกษาที่มีประสิทธิภาพจำเป็นต้องสร้างสมดุลระหว่างการกำหนดทิศทางระดับชาติและอำนาจการตัดสินใจในระดับพื้นที่ แนวคิดนี้สามารถเสนอแนวทางการพัฒนาระบบการศึกษาไทย ดังนี้

1) การปลดล็อกการรวมศูนย์อำนาจอย่างแท้จริง การปรับโครงสร้างการบริหารการศึกษาควรให้เขตพื้นที่และองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีอำนาจตัดสินใจด้านงบประมาณ บุคลากร และหลักสูตรมากขึ้น (ไม่ใช่เพียงเพื่อตอบตัวชี้วัดของส่วนกลางในลักษณะสำนักงานสาขา) เพื่อให้เกิดระบบการศึกษาที่มีประสิทธิภาพผ่านโครงสร้างความรับผิดชอบที่ตรวจสอบได้ (structural accountability) เพื่อให้ทุกระดับของระบบมีบทบาทร่วมกันในการลดความเหลื่อมล้ำทางโอกาส หากโครงสร้างของระบบขาดกลไกตรวจสอบหรือปล่อยให้บางส่วนถูกละเลย ความเป็นเอกภาพของระบบก็จะสั่นคลอน

2) การสร้างกรอบนโยบายที่ยืดหยุ่น กระทรวงศึกษา (ส่วนกลาง) ควรกำหนดเพียงเป้าหมายหลัก เช่น คุณภาพการเรียนรู้และความเสมอภาคทางการศึกษา ขณะที่วิธีการดำเนินงานเปิดโอกาสให้แต่ละพื้นที่ออกแบบได้เอง จะช่วยให้การจัดการศึกษามีความยืดหยุ่นและตอบสนองต่อบริบทของชุมชนมากขึ้น

3) การส่งเสริมการมีส่วนร่วมของชุมชน การจัดตั้งสภาการจัดการโรงเรียนที่มีบทบาทจริง (ไม่ใช่เพียงกรรมการสถานศึกษาที่มักจะผันตัวเป็นกรรมการตรายาง) จะช่วยให้ชุมชนเข้ามามีส่วนร่วมในการกำหนดทิศทางการศึกษา สมาชิกสภาการจัดการโรงเรียนย่อมเปลี่ยนบทบาทจากเพียงผู้สนับสนุนทุนทรัพย์ เป็นผู้ร่วมประเมินและให้ Feedback แก่โรงเรียน เพื่อให้การจัดการศึกษาตอบโจทย์ลูกหลานในพื้นที่มากที่สุด ขณะเดียวกัน การให้อิสระแก่ครูในการออกแบบหลักสูตรท้องถิ่นจะช่วยเชื่อมโยงความรู้สากลกับภูมิปัญญาชุมชน ซึ่งเป็นการสร้างเอกภาพระหว่างความรู้ระดับโลกและบริบทท้องถิ่น

สรุป

การกระจายอำนาจทางการศึกษาไม่ควรถูกมองว่าเป็นเพียงเครื่องมือทางการบริหาร ที่มุ่งการแยกส่วนของระบบ แต่เป็นการจัดระเบียบความสัมพันธ์ระหว่างองค์ประกอบต่าง ๆ ของระบบการศึกษาให้ดำรงอยู่ในเอกภาพเดียวกัน เมื่อพิจารณาผ่านกรอบคิดของสำนักอีเลีย จะเห็นว่าความหลากหลายของรูปแบบการจัดการศึกษาในแต่ละประเทศเป็นเพียงการปรากฏของเอกภาพเดียวกัน นั่นคือระบบการเรียนรู้ของสังคมมนุษย์ ดังนั้น ระบบการศึกษาที่ดีจึงไม่ใช่ระบบที่รวมศูนย์อำนาจอย่างแข็งตัว หรือปล่อยให้ท้องถิ่นดำเนินไปอย่างไร้ทิศทาง ระบบการศึกษาที่ดีต้องสามารถรักษาสมดุลระหว่างเอกภาพระดับชาติและความหลากหลายระดับท้องถิ่น หากองค์ประกอบทั้งสองสามารถประสานกันได้อย่างเหมาะสมในโครงสร้างเดียวกันของการเรียนรู้ของสังคม ระบบการศึกษาก็จะสามารถพัฒนาอย่างยั่งยืนและตอบสนองต่อความท้าทายของโลกในศตวรรษที่ยี่สิบเอ็ดได้

เอกสารอ้างอิง

1. Bray, M. (2013). Control of education: Issues and tensions in centralization and decentralization. UNESCO.
2. Council of Ministers of Education Canada. (2022). Education in Canada; An Overview. retrieve from https://cmec.ca/299/Education-in-Canada-An-Overview/index.html
3. Curd, P. (2015). A presocratics reader: Selected fragments and testimonia. Hackett Publishing.
4. Fullan, M. (2016). The new meaning of educational change. Teachers College Press.
5. Graham, D. W. (2019). Explaining the cosmos: The Ionian tradition of scientific philosophy. Princeton University Press.
6. OECD. (2018). Education policy outlook: Japan. OECD Publishing.
7. Parmenides. (1998). The fragments of Parmenides (trans. A. H. Coxon). Assen: Van Gorcum.
8. Sahlberg, P. (2015). Finnish lessons 2.0: What can the world learn from educational change in Finland. Teachers College Press.
9. Suwanbudit, A. (2021). Structural Analysis of the Participatory education with the classic design: a case study of 3 countries. Journal of MCU Buddhasothorn Review, 1(1), 1–14.retrieve from https://so02.tci-thaijo.org/index.php/JMBR_sothorn/article/view/250139/168782